KUHP BARU DAN PROBLEMATIKA HARMONISASI PERATURAN DAERAH DALAM TRANSISI HUKUM NASIONAL

(Songga Aurora Abadi, S.H., M.H.)

Kebijakan pemberlakuan penal policy di Indonesia menandai babak baru transisi penting terhadap sistem hukum pidana nasional kita. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 resmi disahkan, termasuk keberlakuan atas Undang-Undang tersebut diawali di tahun 2026 ke depan. KUHP baru sesungguhnya tidak hanya dimaksudkan sebagai pembaruan kodifikasi penegakan hukum warisan kolonial, tetapi juga sebagai ikhtiar penataan ulang spirit dan filosofi dari pada pemidanaan, jenis-jenis pidana, serta relasi antara hukum pidana dan regulasi sektoral itu sendiri. Publik tentu menyambut baik atas keberhasilan Negara memiliki hukum pidana nasional hasil pemikiran bangsa sendiri, meskipun kurang lebih 3 (tiga) tahun terakhir menuai pro dan kontra, nampaknya keberhasilan penyusunan formulasi Hukum Pidana Nasional patut diapresiasi sebagai langkah progresif kedaulatan bangsa atas perundang-undangan warisan nasional. Meskipun demikian, sebagai konsekuensi atas diberlakukannya KUHP baru, transisi hukum pidana pada akhirnya dihadapkan problem realitasnya tersendiri, mahfum sebagai Negara kesatuan yang terdiri dari ribuan gugusan pulau, ia akan berhadapan dengan situasi pluralitas regulasi di tingkat daerah, khususnya peraturan daerah yang selama ini pula memuat ketentuan pidana sebagai instrumen penegakan norma dan salah satu sumber pendapatan daerah.

Dalam konteks demikian, problem atas harmonisasi peraturan daerah menjadi isu yang tidak terelakkan. Banyak peraturan daerah (Perda) baik yang mengatur retribusi, ketertiban umum, maupun hal-hal menyangkut penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah masih memuat ketentuan pidana yang disusun berdasarkan kerangka rezim hukum pidana lama. Tanpa penyesuaian pidana yang cermat, kondisi ini menempatkan konsekuensi logis yang berpotensi melahirkan tumpang tindih norma, ketidakpastian hukum, serta persoalan serius dalam praktik penegakan hukum daerah. Karena patut disadari, bahwa penegakan hukum pidana tentu tidak hanya berlaku di kota-kota metropolitan saja, namun penegakan hukum daerah akan menembus batas-batas pelosok daerah Indonesia.

Secara konstitusional, Bagir Manan (2013) telah menegaskan bahwa otonomi daerah baik sebagai political institution, legal institution (Hans Kelsen: Political order & legal order), maupun sebagai lembaga manajemen, merupakan subsistem negara kesatuan. Sebagai Negara kesatuan yang memiliki wewenang asli (original authority), memencarkan sebagian wewenang kepada satuan yang lebih rendah baik dalam bentuk hak otonomi, pembantuan, atau hak atas dasar dekonsentrasi, maka peraturan daerah pada prinsipnya merupakan instrumen hukum yang lahir dari kewenangan yang diatribusi dan/atau didelegasikan dari Negara kepada daerah dalam kerangka otonomi daerah. Perda tidak hanya berfungsi sebagai alat pengaturan administratif, tetapi juga kerap memposisikan sebagai sarana administrative social engineering melalui pencantuman sanksi pidana. Dalam praktik, ketentuan pidana dalam perda selama ini disusun dengan merujuk pada rezim hukum pidana lama warisan kolonial, baik dari dimensi jenis pidana, ancaman pidana, maupun konstruksi pertanggungjawaban pidananya. Oleh karena itu, keberlakuan KUHP baru secara langsung menuntut penyesuaian dan harmonisisasi terhadap seluruh perda yang memuat ketentuan pidana sebagai urgensi yang mendesak.

Ketiadaan harmonisasi yang sistematis dan komprehensif, melahirkan potensi persoalan sistemik yang serius dalam sistem hukum nasional. Di satu segi, pemerintah daerah menjalankan perda sebagai pijakan hukum positif di wilayahnya, di segi lain aparat penegak hukum dihadapkan pada kerangka hukum pidana Nasional yang telah mengalami perubahan radikal. Situasi ini tidak hanya menempatkan pada problem administratif belaka, namun membuka ruang konflik norma antara perda dan KUHP baru serta melahirkan disparitas penegakan hukum, pelanggaran asas legalitas, membawa ketidakpastian bagi warga Negara yang menjadi subjek hukum pidana di daerah.

Salah satu tantangan terbesar dalam harmonisasi perda adalah jumlah substansi pidana pada tingkat daerah masih diproduksi secara masif, misalnya Yogyakarta tercatat setidaknya 36 Perda yang memuat sanksi pidana sebagai ancaman hukum, sehingga terdampak dari pemberlakuan KUHP baru. (Hukumonline, 2024). Di Cirebon terdapat kurang lebih 30 Perda/ Perkada yang mengatur sanksi pidana (Pemkot Cirebon, 2024), di Nusa Tenggara Barat terdapat 34 Perda yang juga mengatur sanksi pidana (Sofwan, S., Haeruman, & Basniwati, A. (2023). Keseluruhan perda tersebut mengatur terhadap berbagai pelanggaran administratif dan sosial sebelum pemberlakuan KUHP baru, yang menunjukkan pola luasnya penggunaan pidana perda di luar kerangka KUHP nasional lama. Pengesahan Undang-Undang tentang Penyesuaian Pidana pada tanggal 8 Desember 2025 sejalan sebagai momentum penting dalam arsitektur transisi hukum pidana nasional pasca diundangkannya KUHP baru. Undang-undang ini dimaksudkan sebagai instrumen harmonisasi untuk menjembatani tidak sinkronnya antara KUHP baru dengan berbagai perundangan sektoral maupun peraturan daerah yang masih memuat ketentuan pidana berdasarkan rezim lama. Secara normatif, keberadaan Undang-Undang Penyesuaian Pidana seharusnya menjadi payung hukum untuk memberikan kepastian atas jenis pidana, pola pemidanaan, serta relasi kewenangan antara pusat dan daerah dalam kemudi sistem penegakan hukum pidana. Namun demikian, pengesahan undang-undang ini tidak kemudian dapat dianggap menyelesaikan persoalan pada tingkatan implementasi, khususnya dalam konteks ruang lingkup peraturan daerah yang jumlah dan sebaran ketentuan pidananya yang mencakup  secara luas.

Dalam praktik, terdapat ratusan bahkan ribuan peraturan daerah di berbagai wilayah Indonesia yang memuat sanksi pidana, mulai dari perda retribusi, ketertiban umum, hingga pada aspek pengelolaan sumber daya dan perizinan. Dalam perspektif kelembagaan dan administratif Negara, ketentuan pidana perda tersebut sejatinya tidak hanya berfungsi sebagai instrumen pengendalian administratif, tetapi juga menjadi bagian dari skema penegakan hukum daerah, dan pada konteks tertentu, peraturan daerah memainkan peranan penting terkait kepentingan fiskal daerah. Oleh karena itu, pasca pengesahan Undang-undang penyesuaian pidana, tantangan harmonisasi tidak lagi bersifat normatif semata, melainkan bertransformasi menjadi persoalan struktural dan administratif. Tanpa peta kemudi arah harmonisasi yang komprehensif dan terukur, pemerintah daerah berpotensi menghadapi ambiguitas pada tingkat implementasi, sebab di satu pihak dituntut tunduk pada sistem pemidanaan nasional yang baru, namun di satu pihak tetap dibebani kewajiban menjalankan perda sebagai hukum positif yang berlaku dan bekerja memaksimalkan segala bentuk potensi pendapatan asli daerah. Situasi ini membuka lubang kecacatan terjadinya konflik norma yang sumir, ambiguitas penegakan hukum, serta ketidakpastian hukum bagi warga negara sebagai subjek hukum pidana di daerah. Tuntutan ini merupakan urgensi yang mendesak, sebab boleh jadi kegagalan melakukan penyesuaian berpotensi menempatkan peraturan daerah pada posisi inkonstitusional secara materiil karena bertentangan dengan sistem hukum pidana nasional yang telah diperbarui.

Salah satu aspek paling fundamental dalam transisi hukum pidana nasional pasca berlakunya KUHP baru adalah perubahan paradigma mengenai pidana denda. KUHP baru tidak lagi memandang pidana denda semata-mata sebagai pidana alternatif yang bersifat komplementer, melainkan menempatkannya sebagai instrumen pemidanaan yang berdiri sendiri, terstruktur, dan memiliki implikasi sistemik terhadap tata kelola keuangan Negara. Pidana denda kini diklasifikasikan dalam kategori tertentu, dikonstruksikan sebagai sanksi utama, dan secara implisit diasumsikan berada dalam rezim penegakan hukum pidana nasional yang terintegrasi. Dalam konteks peraturan daerah, perubahan paradigma ini menimbulkan persoalan yang tidak sederhana, mengingat selama ini ketentuan pidana dalam perda kerapkali melekat pada pelanggaran administratif dan sekaligus diposisikan sebagai bagian dari mekanisme penegakan kebijakan otonomi daerah, serta dipraktikkan sebagai instrumen pengendalian sosial berbasis lokal. Manakala KUHP baru dan Undang-Undang Penyesuaian Pidana memperkenalkan konstruksi baru mengenai pidana denda, maka pertanyaan mendasar pun muncul seiring mengenai kesesuaian secara konseptual, limitasi kewenangan, serta konsistensi yuridis dari pidana denda yang khusus bersumber dari perda.

Diskursus tersebut kian menjadi kompleks apabila dikaitkan dengan implikasi fiskal dari pidana denda perda. Dalam praktik sebelum penyesuaian, sanksi denda dalam perda kerap dipahami sebagai bagian dari konsekuensi atas pelanggaran terhadap tata kelola daerah, sehingga secara rasional dan logis diasosiasikan dengan kepentingan fiskal dan administrasi daerah, namun, pasca konversi pidana kurungan menjadi pidana denda melalui Undang-Undang Penyesuaian Pidana, terdapat ambiguitas serius mengenai ke mana hasil pembayaran pidana denda tersebut dalam perda seharusnya dialokasikan: apakah sebagai bagian dari pendapatan asli daerah (PAD) karena pelanggaran tersebut merugikan kepentingan daerah bersangkutan, ataukah sebagai penerimaan negara yang tunduk pada rezim keuangan negara pusat karena kini dikualifikasikan sebagai pidana dalam sistem hukum pidana nasional? Ketidakjelasan ini berpotensi menimbulkan kekacauan dalam pelaksanaan otonomi daerah, khususnya apabila pidana denda dalam perda baru secara tidak langsung diposisikan sebagai sarana penegakan hukum yang berorientasi pada keadilan dan kepastian hukum, alih-alih pemerintahan daerah juga menerapkan sebagai instrumen optimalisasi pendapatan. Dalam konteks demikian, ketiadaan pengaturan yang tegas dan seragam pasca pengesahan undang-undang penyesuaian pidana berisiko menciptakan praktik yang berbeda-beda antar daerah, sekaligus membuka ruang problematik dalam akuntabilitas fiskal dan integritas sistem pemidanaan nasional.

Lebih jauh, ambiguitas tersebut juga berimplikasi langsung pada mekanisme penegakan hukumnya. Sebab apabila denda perda diperlakukan sepenuhnya sebagai bagian dari sistem penegakan hukum pidana nasional, maka penegakannya menempatkan keterlibatan aparat penegak hukum, mekanisme peradilan pidana (baik ringat/ berat), serta konsekuensi bahwa hasil dendanya masuk ke dalam skema penerimaan negara. Sebaliknya, apabila pidana denda perda tetap ditegakkan melalui perangkat daerah seperti Satuan Polisi Pamong Praja (Satpol PP) sebagai bagian dari penegakan otonomi, maka muncul problem serius terkait due process of law, legitimasi pemidanaan, serta kedudukan pidana denda yang dijatuhkan di luar mekanisme peradilan pidana. Undang-Undang Penyesuaian Pidana, sejatinya meskipun berhasil menyeragamkan jenis pidana, tidak memberikan kejelasan institusional atas pilihan tersebut, sehingga pidana denda perda berada dalam posisi bayang-bayang banalitas: secara normatif dikonstruksikan sebagai pidana nasional, namun secara fungsional tetap dibebani ekspektasi sebagai instrumen pengelolaan kepentingan daerah.

Dalam konteks demikian, maka risiko yang muncul bukan semata berada pada perbedaan praktik antar daerah saja, melainkan potensi distorsi orientasi pemidanaan itu sendiri. Tanpa kejelasan arah, pidana denda dapat tergelincir bahkan terperosok menjadi instrumen fiskal yang kehilangan orientasi keadilan, atau sebaliknya menjadi beban penegakan hukum yang menggerus makna dari otonomi daerah itu sendiri. Situasi ini menunjukkan bahwa problem pidana denda dalam perda bukan sekadar menyoal konversi sanksi semata, tetapi juga mencerminkan kegagalan desain transisi dalam menjembatani logika hukum pidana nasional dengan realitas penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pada titik inillah, urgensi mendesak terhadap harmonisasi tidak lagi bersifat normatif semata, tetapi menuntut desain penataan ulang relasi kewenangan, mekanisme penegakan, dan tujuan pemidanaan secara struktural dan konstitusional, termasuk solusi strategis terhadap penyusunan peraturan daerah yang dapat berkesesuaian secara konstitusional dengan KUHP dan Undang-Undang Penyesuaian Pidana dalam rangka keseragaman perundang-undangan Nasional.

Feurbach dalam perspektif hukum pidana klasik, pernah melukiskan adagium secara indah nullum crimen, nulla poena sine lege, yang maknanya bahwakepastian hukum merupakan syarat mutlak pemidanaan. Sebagaimana asas legalitas, asas ini menuntut agar setiap perbuatan yang dipidana serta sanksi yang dijatuhkan memiliki dasar hukum yang jelas, konsisten, dan memberikan kebermanfaatan bagi warga negara. Dalam konteks transisi hukum pidana nasional, ketidakselarasan antara ketentuan pidana dalam peraturan daerah dengan kerangka KUHP baru dan Undang-Undang Penyesuaian Pidana berpotensi menggerus makna asas legalitas itu sendiri. Ketika norma pidana di daerah masih berpijak pada konstruksi lama yang tidak lagi sepenuhnya kompatibel dengan sistem pemidanaan nasional yang diperbarui, maka kepastian hukum tidak hanya terancam secara teoritis, tetapi juga secara praktis dalam pengalaman warga negara yang berhadap-hadapan langsung dengan penegakan hukum pidana di daerah. Sebab dikatakan oleh Radbruchtugas teori Hukum adalah “membikin jelas nilai-nilai oleh postulat-postulat hukum sampai kepada landasan filosofisnya yang tertinggi (Friedman, 1958).” Oleh sebab itu, harmonisasi peraturan daerah pasca berlakunya KUHP baru dan Undang-Undang Penyesuaian pidana harus dipahami sebagai agenda konstitusional yang bersifat mendesak dan strategis. Tanpa peta jalan harmonisasi yang jelas, terukur, dan berkeadilan, transisi hukum pidana nasional sekali lagi berisiko meninggalkan lubang kecatatan terjadinya konflik norma yang sumir, sekaligus mereduksi tujuan pembaruan hukum pidana sebagai instrumen keadilan, kepastian, dan kemanfaatan bagi seluruh warga Negara.